El Principio de Retroactividad Benigna en el Procedimiento Administrativo Sancionador

El Principio de Retroactividad Benigna en el Procedimiento Administrativo sancionador

Introducción

La seguridad jurídica es uno de los pilares sobre los que se construye nuestro Derecho. En palabras de García Toma, ex presidente del Tribunal Constitucional peruano: “Es la garantía dada al individuo de que su persona, bienes y facultades legales no serán objeto de ataque o violación, y de que si lo fueren, le serán

aseguradas, por el Estado, protección, reparación y resarcimiento. En tal sentido, la seguridad jurídica exige el respeto de la legalidad, su fundamentación inmediata”.

La seguridad jurídica objetiva, o seguridad del Derecho, se fundamenta en distintos criterios. Uno de ellos es el principio de irretroactividad de las leyes, según el cual una norma jurídica sólo puede surtir efectos a futuro.

Sin embargo, el tradicional enunciado general de “ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivo” contempla excepciones. Una de ellas, ha sido establecida legislativamente en el Perú y, el objeto del presente artículo es verificar su compatibilidad con el marco constitucional vigente.

En efecto, la Ley Nº 27444 – LPAG, contempla en su artículo 230º inciso 5) la posibilidad que una norma posterior, que es más favorable para el administrado infractor, le sea aplicada, pese a que la falta administrativa fuese cometida bajo el imperio de una norma previa, siempre y cuando la norma posterior sea más beneficiosa para éste.

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1 Abogado y profesor universitario.

2 García Toma, Victor. “Introducción a las Ciencias Jurídicas”. Jurista Editores. Lima, 2007 – segunda

edición. p. 166

3 Bernales Ballesteros, Enrique. “La Constitución de 1993. Análisis Comparado”. ICS – Editora RAO. Quinta

Edición. Lima, 1999. p. 494.

Ello no sería problema de no ser que la Constitución peruana de 1993 establece una regla general, cual es la de la prohibición de darle aplicación retroactiva a las normas jurídicas, con la única excepción de las leyes penales, en la medida que sean más favorables al reo.

En poco más de diez años de aplicación de la Ley del Procedimiento Administrativo General, resulta oportuno evaluar compatibilidad constitucional de esta disposición que, además, es considerada por la ley como parte de los “principios de la potestad sancionadora del Estado”.

1. La retroactividad benigna en la Constitución peruana.

El artículo 25 de la Constitución de 1933 establecía simplemente que: “Ninguna ley tiene fuerza ni efectos retroactivos”.

Durante la vigencia de esta disposición, la jurisprudencia generó una interpretación en favor de la aplicación retroactiva a las normas penales y laborales que resultasen más favorables al reo o trabajador respectivamente. Sin embargo, más allá del tema penal, en el que sí existe un consenso de la doctrina

nacional e internacional, no hubo mayor consistencia o registro de ella, que puedan llevarnos a concluir algo distinto al hecho que la retroactividad benigna no fue la regla, sino una excepción jurisprudencial no constante ni consistente en el tiempo.

Por su parte, la Constitución de 1979, señalaba en su artículo 187º que “(…)

Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en materia penal, laboral o tributaria, cuando es más favorable al reo, trabajador o contribuyente, respectivamente”.

Como se puede apreciar, la cita constitucional de 1933 se mantuvo incólume, pese a los 46 años transcurridos entre una y otra norma. Sin embargo, el constituyente de 1979 consideró conveniente flexibilizar la disposición, estableciendo tres excepciones puntuales: en materia penal, laboral o tributaria .

siempre y cuando las nuevas disposiciones sean más favorables al reo, trabajador o contribuyente, respectivamente.

La retroactividad benigna en materia penal es un lugar común en la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacional como comparada. La tributaria genera aún posiciones encontradas y la laboral puede ser considerada como un “accidente constitucional” ya superado.

Nuestra actual Constitución, de 1993, señala en su artículo 103º que: “(…) La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo (...)”. Cabe advertir que el texto original, vigente entre 1993 y 2004 establecía, al igual los textos de 1933 y 1979, que: “Ninguna Ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en materia penal, cuando favorece al reo”.

Dos son los aspectos importantes de resaltar en el texto de 1993. En primer lugar, luego de 13 años de vigencia de la retroactividad benigna en materia laboral y tributaria, expresamente se retiran estos supuestos de la norma; y, además, el fraseo de la Constitución de 1933, sostenido uniformemente en los textos de 1979 y 1993, es finalmente reemplazado en el 2004 con la Ley Nº 28389 Respecto a la eliminación de la retroactividad benigna en materia laboral y tributaria la discusión fue intensa, tanto en el seno de la Comisión de Constitución como en el Pleno. Las razones por las que se retiraron estos supuestos son explicadas al detalle en el Diario de los Debates de la Constitución de 1993. 

Así, por ejemplo, se sustentó que: “La irretroactividad de la ley es garantía elemental de la seguridad jurídica. No se puede acomodar la ley de hoy para que rija el acontecimiento generado por la conducta de ayer; eso sería una arbitrariedad. La norma del artículo 116º del proyecto señala muy claramente que

en materia penal, y sólo en materia penal, la ley es retroactiva cuando es  favorable al reo. El proyecto no admite otro efecto para que funcione la retroactividad de la ley, salvo en el caso penal.”4 (El resaltado es nuestro). 

Teniendo en cuenta estos argumentos y desechando expresamente aquellos en favor de mantener la disposición de irretroactividad benigna en materia laboral y tributaria, el Congreso Constituyente Democrático finalmente aprobó el texto recogiendo únicamente la excepción en materia penal, en la medida que sea más beneficiosa para el reo.

Contra la ret roactividad benigna en materia laboral ya se habían pronunciado diversos sectores de la doctrina. Así, Marcenaro expresaba que: “(…) la eliminación de la retroactividad en materia laboral cuando favorece al trabajador está de acuerdo a la doctrina moderna y coincide con todas las Constituciones

Europeas y 15 de 18 Constituciones Latinoamericanas.

Con relación a la retroactividad en materia tributaria, no son pocos quienes afirman que se debe aplicar siempre y cuando esté en juego la imposición de una sanción.

Así, por ejemplo, Fernández Larrauri expresa que: “Por último, en cuanto a las sanciones afirmo que la norma del art. 168º del Código Tributario se debe de modificar ya que desconoce un principio fundamental del Derecho Penal, como lo es la retroactividad de una norma penal siempre que favorezca al reo. Infiero ello, porque la norma citada es una norma ontológicamente penal que debe participar por lo tanto de los principios que inspiran al Derecho Punitivo y siendo así, considero que se debe de establecer nuevamente una norma similar a la que estaba contenida en el art. 150º del anterior Código Tributario.”6 (el destaque es

nuestro) Existe una tendencia no sólo en la doctrina, sino también, como veremos luego, en la jurisprudencia a considerar que la Constitución cuando se refiere a “materia

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4"Congreso Constituyente Democrático de Perú. Debate Constitucional Pleno de 1993. Tomo 2 p. 1226.

5 Marcenaro Frers, Ricardo. “El trabajo en la nueva Constitución”. Cultural Cuzco S.A. Lima, 1995. P. 224

6 Fernández Larrauri, Yavidja Lourdes. “La irretroactividad tributaria ¿Un acierto o no? Ensayos de la

Asociación Realidad Jurídica. En: http://www.galeon.com/realidadjuridica/investigaciones/yavidja.htm

penal”, en realidad lo que está implicando es toda la potestad sancionadora del Estado, sea ésta administrativa o penal, propiamente dicha. No obstante ello, juristas como Marcial Rubio, recalcan que la excepción constitucional debe restringirse al ámbito penal por ser éste de especial importancia con relación a lo que se pueda infringir al ciudadano. Así, expresa que: “La excepción de la aplicación retroactiva de la ley penal cuando favorece al reo es, también, un principio generalmente reconocido en el moderno Derecho

Penal, pues se supone que si la sociedad cambia favorablemente su opinión sobre cierta conducta criminal, o sobre las sanciones que se le debe aplicar, entonces tiene que cambiar también concordantemente la situación de todos aquellos que estuvieran sancionados o que podrían serlo por tales consideraciones. Los

derechos de que se priva por la s sanciones penales son tan importantes, que cualquier cambio debe favorecer los derechos del reo o del acusado. En realidad, correctamente planteada, la aplicación retroactiva de la norma penal no es sólo ni básicamente un beneficio a la persona concreta, sino un reconocimiento

del mayor valor de los derechos que pierde por aplicación de las leyes penales”.

(el subrayado es nuestro) Comentando el artículo 103º de la Constitución, Enrique Chirinos Soto, a la par

que recuerda sus intervenciones en el seno de la Comisión de Constitución del Congreso Constituyente Democrático, expresa que debería volverse al texto simple de la Constitución de 1933, dado que la única excepción a la regla general de la irretroactividad de la ley, ya estaba garantizada por el tenor de lo dispuesto en el artículo 139º inciso 11) que establece como un principio y derecho de la

función jurisdiccional el que se aplique la ley más favorable al procesado cuando

se presenten dudas o conflictos entre leyes penales.

Una de las mentes más lúcidas en materia tributaria nacional, el Dr. Armando Zolezzi anotaba, tan temprano como en 1980, cuando recién comenzaba a regir la 7 

Rubio Correa, Marcial. “Estudio de la Constitución Política de 1993”. Tomo 4. Pontificia Universidad

Católica del Perú – Fondo Editorial - Lima, 1999. P. 193.

8 Chirinos Soto, Enrique. “Constitución de 1993: Lectura y Comentario”. 4ta Edición. Lima, 1997. pp.179 -

184

Constitución de 1979, que: “La retroactividad benigna es aplicable respecto a disposiciones sancionadoras no favorables o a restricciones de los derechos individuales, que con la ley posterior tienen un tratamiento más benigno o favorable, o sea el típico ejemplo del Derecho Penal: se rebaja la pena; la nueva

norma es de aplicación a quien está sufriendo la pena y para quien va a ser juzgado. Esta es una doctrina universal en Derecho Penal. Sin embargo, en materia laboral y tributaria pienso que la redacción es infeliz y que sólo cabe interpretar el artículo en el sentido de que la retroactividad se aplicará cuando se trate de disposiciones que establezcan sanciones en materia tributaria o laboral”.

Vale decir, asociaba la retroactividad benigna sólo al aspecto sancionador de dos ordenamientos jurídicos particulares, como son el laboral y el tributario. Ni él, especialista en Derecho Tributario, ni ningún laboralista, se atrevían a decir que la retroactividad benigna de los ordenamientos sancionadores, en general, era un derecho insoslayable de los ciudadanos o una excepción doctrinaria o jurisprudencial generalmente aceptada en el Perú. En el mismo sentido, Medrano y Valle Billinghurst, citados por Francisco Ruíz de

Castilla, consideraban que la excepción constitucional a la iretroactividad de las normas cuando sean en materia tributaria, sólo se podía extender para aquellos casos en los que se estuviesen normando sanciones, concordantemente con lo prescrito por el artículo 150º del Código Tributario vigente en 1987 y los precedentes administrativos del Tribunal Fiscal.10 Por otro lado, la reforma de 2004, en lo referido a la irretroactividad de la ley, se fundamenta en la necesidad de consagrar como principio jurídico en el Perú a la

teoría de los hechos cumplidos, según la cual la nueva ley se aplica no sólo a aquello que suceda a partir de su vigencia, sino también a las consecuencias de las situaciones y relaciones jurídicas existentes.

9 Zolezzi, Armando. “Constitución y Tributación”. En: La Nueva Constitución y su Aplicación Legal. 9

ensayos críticos. Ediciones CIC - Lima, 1980. pp. 194 – 195.

10 Ruíz de Castilla, Francisco. “Constitución y Tributación”. En: La Constitución Peruana de 1979 y sus

problemas de interpretación. Cultural Cuzco Editores. Lima, 1997. pp. 740 - 741

El 25 de septiembre del 2002, con ocasión del debate para la reforma constitucional de aquella época, ya el Congresista Amprimo señalaba la necesidad de establecer con toda claridad en el texto constitucional la retroactividad benigna en materia administrativa.11 Ello, en un reconocimiento expreso que el marco

constitucional establecido no alcanzaba a los temas de la potestad sancionadora administrativa.

En el mismo sentido podemos tomar una de las conclusiones a las que arribó la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú, al proponer que se incorpore como texto constitucional lo siguiente: “(…) Las normas tributarias no pueden tener efecto retroactivo, salvo la retroactividad benigna en

materia de sanciones”.12 Todo ello me genera la siguiente reflexión: si para todos quedase claro que lo

penal incluye lo administrativo sancionador, ¿qué sentido tendría que un grupo de distinguidos juristas, miembros de la referida Comisión para la reforma de la Constitución y entre los que se encontraba un administrativista de la talla del Dr. Jorge Danós Ordoñez, concluyan en que era necesario extender los supuestos de retroactividad benigna al tema de las sanciones tributarias? En apoyo de esta tesis, Bernales considera que la Constitución de 1993, al eliminar de su texto la retroactividad benigna en materia laboral y tributaria ha “(…) consagrado un retroceso que carece de argumentos jurídicos sólidos. La supresión del beneficio (…) genera un perjuicio para el ciudadano; en uno, para favorecer al Estado y, en el otro, para generarle una situación de desventaja al trabajador en la relación laboral (…)”.13 Vale decir, para este autor, queda bastante claro que con la Constitución de 1993, la única excepción que queda vigente es la

de la norma penal, sin que sea posible extender esta situación, ni siquiera al

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11 Congreso de la República de Perú. Diario de los Debates. Primera Legislatura Ordinaria de 2002. Sesión Nº

11-C – 25/09/02. En: http://www.congreso.gob.pe/congresista/2001/Namprimo/intervenciones/sesion11C-

25-09-02.htm

12 Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú. Ministerio de Justicia. Lima,

2001. pp. 46-47.

13 Bernales Ballesteros, Enrique. “La Constitución de 1993. Análisis Comparado”. ICS – Editora RAO.

Quinta Edición. Lima, 1999. pp. 494 – 495.

sancionador tributario en específico y, mucho menos, al sancionador administrativo general. 2. El artículo 230º 5) de la Ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444 La Ley Nº 27444 trae, entre sus novedades, 10 principios de la potestad sancionadora, recogidos en su artículo 230º. A estos principios, mediante el Decreto Legislativo Nº 1029,14 se les ha dado la fuerza de ser de preeminente aplicación en todo procedimiento administrativo.

Uno de estos principios es el de irretroactividad, según el cual: “Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables”. 

Tal como lo menciona Danós, “en nuestro ordenamiento se acepta pacíficamente, con naturalidad, la facultad de las entidades administrativas para determinar infracciones y aplicar sanciones en casi todos los sectores de la vida social regulados por el derecho administrativo”.

No obstante ello, es preciso advertir que dicha potestad carece de reconocimiento explícito en la Constitución. Sin embargo, esto se justifica en la necesidad de procurar la eficacia en la gestión de los asuntos públicos que tiene confiada la administración. Teniendo esto en consideración, la Ley Nº 27444 ha establecido que la potestad sancionadora no forma parte de las competencias implícitas de la

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14 El Decreto Legislativo Nº 1029 introduce algunos cambios a la Ley Nº 27444, en el contexto de las

facultades legislativas otorgadas por el Congreso al Ejecutivo para adecuar la normatividad nacional a los

compromisos adquiridos en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. El Artículo 229.2  reformado indica lo siguiente: “Las disposiciones contenidas en el presente capítulo se aplican con carácter supletorio a los procedimientos establecidos en leyes especiales, las que deberán observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 230º, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador (…)”

(El subrayado es nuestro).

15 Danós, Jorge. “Notas acerca de la potestad sancionadora de la administración pública”. En: Ius et veritas Nº

10, Julio de 1995. p. 149.

administración, sino que ésta le debe ser atribuida expresamente por una ley en sentido estricto.16

La excepción establecida en el inciso 5) del artículo 230º, al principio de irretroactividad, es absolutamente novedosa en nuestro ordenamiento jurídico. El aspecto tributario había sido, hasta el año 2001, el único campo administrativo en el que se había intentado aplicar una disposición de esta naturaleza. Pese a la amplitud con la que se expresó la excepción tributaria en la Constitución de 1979, el desarrollo legislativo y jurisprudencial posterior lo confinó al marco del derecho sancionador tributario, de una manera premonitoria al reconocimiento legislativo que en la actualidad se le pretende otorgar. Antes del 2001, este tipo de excepción al principio de irretroactividad de la ley no era materia de discusión en ningún foro. La sociedad jurídica nacional asumió con mucha naturalidad que el texto constitucional de 1993 elimine la excepción laboral y la tributaria, concentrándose más bien, en tratar de desentrañar y definir los alcances que, en materia penal y procesal penal, podía tener la retroactividad benigna. Incluso, en lo que se refiere exclusivamente al ámbito tributario, el Código Tributario establece en su artículo 168º de manera expresa la irretroactividad de las normas sancionadoras, incluyendo las que beneficien al contribuyente.

Resulta clara la intención del legislador de no contemplar ningún tipo de retroactividad, sea o no benigna, en estos casos y en ese sentido los precedentes administrativos, tanto de la SUNAT como del Tribunal Fiscal han sido siempre 

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16 La Ley 27444 contempla en el mismo artículo 230º al principio de legalidad, según el cual “sólo por norma

con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las

consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que

en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad”.

17 El artículo 168º del Código Tributario establece que: “Las normas tributarias que supriman o reduzcan

sanciones por infracciones tributarias, no extinguirán ni reducirán las que se encuentren en trámite o en

ejecución”.

coherentes con ello, prefiriendo la aplicación del Código, antes que del principio de la LPAG.

El Tribunal Constitucional, por su parte, estableció en un fallo muy discutido que: “(…) debe aclararse que, tratándose de normas de derecho penal material, rige para ellas el principio tempus delicti comissi, que establece que la ley aplicable es aquella vigente al momento de cometerse el delito, lo que es acorde con el artículo 2° de la Constitución, literal “d” del numeral 24, que prescribe que nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en la ley. Se instituye así un razonable tratamiento de la libertad y de la autonomía personal, fijando límites de aplicación a las normas punitivas. En el caso de las normas procesales penales rige el principio tempus regit actum, cuyo enunciado es que la ley procesal aplicable en el tiempo es la que se encuentra vigente al momento de resolverse el acto. Esto supone la aplicación inmediata de la ley procesal, mas no que a través de ella se regulen actos procesales ya cumplidos con la legislación anterior”.18 De esta cita se desprende que para el Tribunal Constitucional la excepción al principio de irretroactividad de la ley no se extiende al derecho penal en general, sino únicamente al derecho penal sustantivo. Vale decir, una posición en favor de una interpretación restrictiva de lo dispuesto por el artículo 103º de la Constitución. En este contexto resulta válido preguntarse respecto a la constitucionalidad de lo dispuesto por la LPAG que extiende los alcances de la excepción a todo el ámbito administrativo sancionador. Concuerdo con la línea de argumentación que sostiene que debería ser válida la extensión del principio de retroactividad benigna en materia penal a todo el

universo del derecho sancionador administrativo. Finalmente, siempre se puede sustentar que es el mismo Estado el que está imponiendo un castigo.

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18 Tribunal Constitucional. Sentencia expedida en el expediente Nº 2196-2002-HC/TC, el 10 de diciembre de

2003, considerandos 7 y 8.

Sin embargo, también considero que extender los alcances de una disposición constitucional a supuestos que fueron expresamente y con todo conocimiento e intención, retirados de la Constitución por el legislador constituyente, podría considerarse como muy poco respetuosa de la institucionalidad democrática. El criterio con el que se introdujo este principio en la LPAG podrá ser muy lógico y razonable, pero no está alineado con nuestro texto constitucional. Más allá del hecho que se puedan ensayar argumentos e interpretaciones que extiendan los alcances de la retroactividad benigna penal al ámbito administrativo sancionador,

lo concreto es que esa no fue la intención de nuestros constituyentes y, más aún, es claro que en el intento de modificación de la Constitución, a inicios de la década pasada, se discutieron los alcances del 103º y pese a que en la propuesta se explicitó la necesidad de ampliar los términos de la retroactividad benigna, esa no

fue la opción final adoptada. Es más, en la reforma del 2004, en la que finalmente se logró modificar el artículo 103º, el texto de reforma se centró en consagrar la teoría del hecho cumplido como fuente de interpretación en el Perú, para los casos de conflicto de aplicación de la ley en el tiempo, ratificando la exclusividad de la excepción penal, en la medida que sea más favorable al reo. No obstante ello, el comportamiento de la administración pública, con excepción de la tributaria, ha sido la de respetar lo dispuesto por la LPAG. En efecto, distintas autoridades, tanto del gobierno central como de los gobiernos locales, han optado por reconocer la aplicación de la norma más beneficiosa, invocando expresamente el artículo 230º inciso 5) de la Ley Nº 27444.19 Finalmente cabe advertir que todo este tema es una muestra más de que no son pocas las oportunidades en las que por la admiración de ordenamientos jurídicos extranjeros, a los que se suele tomar como modelo, desdibujamos nuestro propio Derecho nacional y pretendemos, vía interpretación, hacer que la norma diga no sólo lo que no dice, sino incluso, aquello que ex profesamente no quiso decir.

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19 Ver por ejemplo la Resolución Directoral Nº 1312-2008-PRODUCE/DIGSECOVI

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Así, buscando la fuente de inspiración que debe haber orientado al legislador de la Ley Nº 27444, he encontrado que la Constitución española tiene una prescripción muy clara sobre el tema. En efecto, en su artículo 9º inciso 3) se lee que: “la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la

publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los

poderes públicos”20. (El resaltado es nuestro). Dentro de ese marco constitucional, una disposición como la que venimos comentando, encuentra plenitud, en un marco lógico y coherente. Sin embargo, no es ese el contexto de la Constitución peruana de 1993, en la que la opción expresa es por limitar la retroactividad benigna al supuesto penal, con exclusión de lo administrativo. La doctrina que se ha ocupado del tema es fundamentalmente española. No podía ser de otra manera, desde que su propio ordenamiento constitucional se refiere expresamente al tema. Así, por ejemplo, Eduardo García de Enterría y Tomás - Ramón Fernández han expresado que: “El Tribunal Constitucional, desde sus primeras Sentencias de amparo (30 de enero y 8 de junio de 1981), hizo suya esta postura que acababa de iniciar el Tribunal Supremo: ´Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado (…)´, hasta el punto que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales”21

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20 El texto de la Constitución española de 1978 puede ser consultado en:

http://www.lamoncloa.gob.es/NR/rdonlyres/79FF2885-8DFA-4348-8450-

04610A9267F0/0/constitucion_ES.pdf

21 García de Enterría, Eduardo y Fernandez, Tomás – Ramón. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo II,

12º edición, Themis-Palestra, Lima, 2006, p.1069

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En Conclusión

La retroactividad benigna en materia del sancionador administrativo podrá tener mucha lógica y asidero en algunos ordenamientos jurídicos extranjeros, pero no fue la opción de la Constitución peruana. Por lo tanto, antes que pasar sobre ella con normas de menor rango (como lo es la Ley N° 27444) lo que cabe es

modificarla utilizando los mecanismos que la propia Constitución prevé para ello.